국회입법조사처 '헌법개정 국민발안제 도입의 쟁점' 보고서 발간
국회의원 149명, 헌법개정 제안권자에 '유권자 100만명 이상' 추가 제안
소수자 인권 배제 등 다수의 횡포가 헌법에 도입되지 않도록 숙의절차 필요
헌법개정금지사항 헌법에 명시, 국회에 수정발의권 부여 등 검토해야

 

유권자 100만명 이상이 헌법개정안을 제안할 수 있도록 하는 '헌법개정 국민발안제'가 바람직한 제도로 안착하기 위해서는 헌법에 적합한지 여부 등을 심사하는 숙의절차가 필요하다는 정책제언이 나왔다. 국회입법조사처(처장 김하중)는 20일(금) 발간한 '헌법개정 국민발안제 도입의 쟁점' 보고서에서 "극단적인 의견을 제안하거나 다수의 횡포가 구현되는 문제 등 이 제도의 부작용 및 보완사항을 헌법적 또는 법률적으로 면밀히 검토해야 한다"며 이같이 밝혔다.

 

 

지난 6일 국회의원 149명(재적과반이상)은 헌법개정안을 유권자 100만명 이상이 제안할 수 있도록 하는 헌법개정안을 제안했다. 헌법개정 제안권자를 국회재적과반과 대통령으로 정하고 있는 「헌법」 제 128조제1항에 '국회의원 선거권자 100만인 이상'을 추가하는 내용이다. 이는 국민발안의 종류 중에서도 직접 발안제에 해당한다. 주권자인 국민이 헌법개정안을 직접 제안할 수 있도록 한다는 취지다. 헌법개정 국민발안제 도입을 위한 헌법개정안은 지난 10일 정세균 국무총리가 주재한 국무회의에서 의결돼 20일 간의 공고기간에 들어간 상태다. 「헌법」 129조 '제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다'는 규정에 따른 것이다.

 

제2차 개정 헌법부터 제6차 개정 헌법까지는 헌법개정 제안권자에는 일정수 이상의 국회의원과 대통령 외에 '50만명 이상의 유권자'가 함께 규정돼 있었다. 하지만 어떤 절차에 따라, 어떤 방식으로 유권자가 제안할 수 있는지에 대해서는 구체적으로 규정된 내용이 없었다. 실제로 유권자 50만명이 헌법개정안을 제안한 사례도 없었다.

 

보고서는 헌법개정 국민발안제가 다수결로 선출되는 국회나 대통령의 제안에서 소외된 사항을 국민이 스스로 제안하는 기회를 가질 수 있다는 점에서 도입 필요성이 있다고 봤다. 다만 극단적인 대립의 산물이 되거나 헌법적 가치를 훼손하는 내용을 도입하는 제도로 악용될 수 있다고 우려했다. 극단적 내용이 헌법규정이 되거나 사회적 소수자의 인권을 배제하는 내용이 헌법에 도입되는 문제 등 다수에 의한 횡포가 헌법에서 구현되는 예상치 못한 문제가 발생할 수 있다는 것이다. 특히 지금같이 정치세력 간에 극단적인 대립이 존재하고 정상적인 논의가 어려운 상황에서 국민발안제를 도입할 경우 각종 부작용이 발생할 수 있는 만큼 충분한 숙의를 거치는 과정이 필요할 것으로 진단했다.

 

 

구체적 방법으로는 헌법적합성 검토 절차와 국회의 수정절차 등을 제안했다. 국민이 제안한 헌법개정안이 헌법내재적 한계를 넘는다고 판단될 때, 일정한 요건 하에 헌법적합성을 심사하는 단계를 거칠 필요가 있다는 것이다. 현재 이 같은 절차에는 국회의 의결절차와 국민투표 등이 있다. 재적과반수 이상의 국회의원이 문제를 제기하면 헌법재판소가 ▲개헌안이 헌법의 핵심을 변경하는지 여부 ▲기본적 인권을 과도하게 제한하는지 여부 ▲인권을 불평등하게 하는지 여부 등을 검토하는 방식도 고려할 필요가 있을 것으로 봤다. 국회가 국민발안에 의한 헌법개정안을 의결하기 전에 국회 법제사법위원회가 헌법적합성을 검토하는 절차도 고려할 수 있다고 제시했다.

 

헌법개정금지사항을 아예 헌법에 명시하는 방안도 살펴볼 필요가 있다. 국민발안뿐 아니라 국회의원 재적과반수나 대통령에 의해서도 변경될 수 없는 헌법의 근간이 되는 원리와 원칙을 명시하자는 것이다. 기본적 인권과 자유를 침해하는 내용을 헌법에 담을 수 없게 한다는 취지다. 슬로바키아의 경우 '기본적 인권과 자유, 세금, 징수, 국가예산에 영향을 미치는 사항'에 대해서는 발안이 제한된다. 스위스의 경우 국제법 강행규정에 반하는 내용은 국민발안의 대상에서 제외하고 있다. 우리나라의 경우 제2차 개정헌법에서 헌법개정 국민발안제를 도입하면서 국민주권, 민주공화국가, 국민투표에 관한 규정을 개폐할 수 없다고 명시한 바 있다.

 

스위스의 사례처럼 국회가 국민발안에 대해 대안이나 수정발의를 할 수 있도록 하는 절차를 헌법에 정하는 방안도 검토할 필요가 있을 것으로 진단했다. 현행 헌법개정절차에 따르면 일단 개헌안이 제안된 후에는 제안된 안에 대한 수정이 불가능하다. 만일 수정이 필요하다면 발의절차를 처음부터 다시 거쳐야 한다. 스위스의 경우 헌법일부개정 국민발안에 대한 대안을 의회가 낼 수 있도록 규정하고 있다. 다만 전면개정의 경우에는 국민투표로 가부를 정하도록 하고, 국민투표로 전면개정이 결정되면 새로운 선거로 양 의회를 구성하도록 하고 있다.

 

국민발안을 할 수 있는 구체적인 절차를 마련하는 것도 과제로 꼽았다. 헌법개정안 발의 전에 어떻게 헌법개정안을 만들 것인가에 대해 구체적인 내용이 없고, 공고를 언제부터 할 것인지에 대해서도 정해져 있지 않다는 것이다. 김선화 정치행정조사실 법제사법팀 입법조사관은 "국민발안제를 도입한다면 개헌안을 제안하기 전에 사회적 합의나 논의는 필수적이라고 볼 수 있다. 헌법내재적 한계를 벗어나지 않도록 검토하는 절차나 구체적 범위를 법률에서 정하는 방안도 검토할 수 있다"면서 "헌법의 근간이나 헌법규정간 충돌이 되는 내용 또는 소수자나 약자에 대해 인권을 제한하는 내용이 제안되는 경우 이것이 다수결로만 결정되는 방식에 대해서는 신중한 검토가 요구된다"고 말했다.

 

 '바르고 공정한 국회소식'

국회뉴스ON 이상미 기자 smsan@assembly.go.kr