정책 오피니언

[기고]국회공무원 생산성 향상 방안

기사 작성일 2018-03-08 17:08:26
최종 수정일 2018-03-09 15:12:07

조직의 생산성을 논할 때 리더의 역할은 가장 중요한 것이라고 할 수 있다. 그 예로 이순신 함대를 들 수 있다. 이순신 함대는 수장이 이순신 장군일 때와 원균 장군일 때 그 성과가 확연하게 차이가 있었다. 연전연승하던 이순신 함대는 수장이 원균으로 바뀌고 칠전량 해전에서 처참하게 패전했다. 이순신 함대의 구성원은 같았으나 수장만 바뀌었을 뿐인데 그 결과는 하늘과 땅만큼 큰 것이었다. 따라서 조직의 생산성을 높이기 위해서는 훌륭한 리더들이 많이 있어야 한다. 이를 위해서는 리더 교육훈련프로그램이 필요하다.

◆국회 고위공무원정책과정 신설

아쉽게도 국회에는 국장 승진자 대상의 교육과정이 없다. 국회 고위공무원은 다양한 분야의 정책들에 대한 폭넓은 이해 속에 전공 분야에 대한 깊이 있는 전문성이 요구되는 자리라고 할 수 있으나 이를 뒷받침해줄 교육훈련 프로그램은 아직까지는 없다.

행정부의 경우 인사혁신처 국가인재개발원의 고위공무원정책과정, 외교부 국립외교원의 글로벌리더십과정, 국방부의 국방대학원과정 등의 고위공무원정책과정을 운영하고 있다. 행정부의 고위공무원정책과정들이 있음에도 불구하고 왜 국회의 고위공무원교육훈련 프로그램이 필요할까? 그 이유는 국회와 행정부의 시각에 차이가 있기 때문이다. 국회의 시각과 행정부 시각의 차이점을 말하자면, 행정부가 국가와 국민을 위해 일을 한다면 국회는 국민과 국가를 위해서 일한다고 할 수 있다.

동 과정의 장점은 무엇일까? 첫째, 동 과정은 국회 고위공무원들의 전문성을 높일 수 있다. 국회 고위공무원이 다양한 분야에 대한 이해 속에서 전공분야에 대한 깊이 있는 시각을 가질 수 있게 돼 그동안 업무를 통해 가졌던 전문분야의 시각에서만 봤을 때 발생할 수 있는 편협함 등에서 벗어날 수 있을 것이며 통섭의 인식 속에서 해당 분야의 정책전문성 및 네트워크 능력을 향상할 수 있을 것이다.

둘째, 동 과정은 국회고위공무원의 민주성을 높일 수 있다. 그동안 성폭력예방교육의 의무적인 시행을 통해 과거에 있었던 성희롱적인 농담이나 행동들이 많이 없어졌다. 같은 논리로 동 과정을 통해 민주적인 리더십을 체계적으로 배운다면 권위적인 상사의 모습에서 발생할 수 있는 부정적인 일들을 예방하고 줄일 수 있게 된다.

끝으로, 동 과정은 정부와 공공기관 국장급 인사들의 대(對)국회업무 이해도를 높여 동 기관들의 생산성을 향상시킬 수 있고 이를 통해 나라 전체의 생산성을 높일 수 있다. 국회는 해가 갈수록 예산과 법률 등 정책형성의 중심으로 자리 잡고 있으며, 정부 및 공공기관에서 하는 중요한 사항들이 국회를 거쳐야하는 것이 많다. 이런 상황에서 해당기관들의 고위직들이 동 과정을 통해 국회를 더 잘 이해하게 되면 동 기관들의 생산성 향상으로 이어지게 될 것이다.

동 과정의 운영방안으로는 국회의정연수원에 1년 기간으로 80명 규모(인사혁신처 국가인재개발원의 고위공무원정책과정 수준)의 고위공무원정책과정을 개설할 수 있고, 주 교육장소는 여의도 국회로 하며 고성 국회연수원도 활용할 수 있을 것이다. 경비는 교육을 오는 각 기관이 부담하는 수입대체경비방식으로 운영되는 타 교육프로그램의 사례와 같이 운영한다면 큰 비용은 들지 않을 것이다. 각 상임위 분야별 정책이슈들을 다양한 전문가들을 강사로 초빙해 수강할 수 있을 것이고, 중앙부처, 지방자치단체, 공공기관에도 개방해 프로그램 운영할 수 있을 것이다.

◆공무원의 근로기준 개선

헌법 제32조제3항은 '근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다'고 규정하고 있다. 민간노동자는 근로기준법 등 노동법을 적용하고 있으나, 공무원의 경우 국가공무원법에서 구체적으로 정하지 않고 공무원수당등에 관한 규정 및 공무원 복무규정 등에서 근로기준법에서 정하고 있는 시간외 근무와 연차휴가 등에 대해 규정하고 있다. 국가공무원법에는 '시간외 근무'와 '연차휴가' 등 근로기준에 관한 용어가 없다. 입법불비일 뿐만 아니라 위헌의 소지도 있다고 하겠다.

공무원을 특별권력관계라고 보는 시각은 우리 법체계에서는 존재하지 않는다. 따라서 공무원의 노동도 원칙적으로는 민간노동자와 같이 노동법을 따르도록 하고 예외적인 사항이 필요할 경우 국가공무원법에서 세부적으로 규정돼야 법적 체계정당성을 확보할 수 있을 것이다.

시간외근무는 최소화해야 하나 실제로 일한 만큼은 민간과 동일한 비율로 지급돼야 한다. '공무원수당 등에 관한 규정(대통령령)' 제15조는 시간외근무수당에 대해 "①근무명령에 따라 규정된 근무시간 외에 근무한 사람에게는 예산의 범위에서 시간외근무수당을 지급한다. ④다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 제1항 본문에 따른 시간외근무수당이 지급되는 근무명령 시간은 1일에 4시간, 1개월에 57시간을 초과할 수 없다"고 규정하고 있고, 국회의 경우도 현업부서 근무자를 제외하고 월 57시간의 제한을 두고 시간외근무수당을 지급하고 있다. 그러나 상임위원회 등 국회의 많은 부서들에서 이 시간보다 훨씬 많은 시간외근무를 실제로 하고 있으나 이에 대해 시간외근무수당이 지급되지 않고 있다.

시간외근무는 근로조건의 기준의 본질에 해당하는 사항으로 민간의 경우 근로기준법에서 이를 규정하고 있으나 공무원의 경우 국가공무원법에 이를 규정하여야 하나 침묵하고 있고 대통령령인 복무규정과 공무원수당 등에 관한 규정에서 예산의 범위에서 지급하도록 하고 있는 바, 이는 헌법에서 법률로 정하도록 한 사항을 하지 않아 헌법에 저촉될 소지가 있다.

입법미비 상황일 경우 법해석은 대법원판례를 따라야 한다. 공무원의 시간외근무수당 지급과 관련하여 대법원은 "초과근무수당 등이 예산에 계상된 이상 실제로 초과근무한 시간에 해당하는 초과근무수당의 지급을 청구할 수 있고, 이는 지방자치단체가 예산의 편성지침에 의하여 실제 근무한 초과근로시간에 미달되는 시간에 대한 초과근무수당만을 예산에 편성하였다고 하여 달리 볼 것이 아니다"고 실제로 일한 만큼 수당을 지급하라고 판시하고 있다.(대법원 2009.9.10. 선고 2005다9227 판결)

대통령령이 대법원 판례를 이길 수는 없다. 따라서 적법행정의 실현과 직원들의 사기 진작을 위해 시간외근무수당을 실제 일한만큼 지급해야 할 것이다. 예산문제와 관련하여 예산총칙에서는 수당 등 인건비가 부족할 경우 타예산에서 이전용할 수 있게 규정하고 있다. 수당을 지급하는 방법 외에도 초과근무시간을 다음 근무시간에서 공제해주는 방법도 검토할 필요가 있다.

초과근무수당은 민간의 경우 통상임금의 150%의 수준에서 지급되고 있으나 국회 등 정부부문에서는 30% 수준으로 지급되고 있다. 이 또한 헌법상 과잉금지의 원칙 및 평등의 원칙 등에 비춰볼 때 시정될 필요가 있다. 주간근무보다 힘든 야간 또는 휴일근무를 하면서 주간근무의 30% 정도만을 계상하는 것은 지나친 것이라 할 수 있다.

인사혁신처 연금복지과의 '공무상 과로 인정기준'에 따르면, 공무상 과로사는 월 50시간 이상, 6개월 이상 초과근무했을 때 인정된다고 나와 있다. 그런데 국회 방호원들은 월 200시간 이상의 초과근무를 상시적으로 하고 있다. 행정안전위원회 입법조사관들의 경우도 월 80시간 내지 100시간의 초과근무를 하고 있다. 다른 상임위원회 입법조사관들의 경우도 크게 다르지 않을 것으로 생각된다. 과로사 인정기준을 넘는 근무는 조속히 시정돼야 한다. 정부와 국회는 모범고용주가 돼야 한다.

국회 방호원들은 직무상 행위로 인해 민사소송을 당하는 경우가 발생하고 있는데 이 경우 방호원 개인들이 전적으로 그 부담을 지고 있다. 경찰공무원의 경우도 같은 사례가 많이 발생하고 있는데, 국회 행정안전위원회는 2018년 경찰청 소관 예산안을 심의·의결하면서 "경찰청은 소속 경찰공무원이 직무상 행위로 인해 민사소송 피소 시에 소송비용을 받을 수 있는 단체보험의 가입 등 국가가 지원하는 방안을 추진할 것"을 부대의견으로 채택했다. 이와 같이 국회도 방호원들의 직무상 행위로 인한 민사소송 피소에 대해 소송비용을 지원할 수 있도록 할 필요가 있다.

◆인공지능(AI) 장착한 클라우딩 컴퓨터 도입

국회와 정부는 현재 내부망과 인터넷망으로 분리된 망분리 듀얼PC를 사용하고 있으나 인공지능을 장착한 클라우딩 컴퓨터 시스템(AI Inside Clouding Computer System)을 도입할 필요가 있다.

충남 논산시의 경우 '본체 없는 컴퓨터 시스템', 즉 운영체제와 프로그램, 저장장치가 통합돼 있는 서버를 구축하고 사용자들은 단순 기능의 단말기만을 사용하여 서버에 접속해 개인 컴퓨터처럼 사용하는 시스템을 2012년부터 운영하고 있다. 기존 PC 대비 내용연수 증가(매 5년마다 PC하드부분 교체 불필요, 매년 수억원 절감) 및 전력사용량 70% 감소(PC 1200대 기준, 매년 공공요금 3500만원 절감), 바이러스 및 해킹 등 보안대책 강화로 내부 보안환경 크게 개선, 소프트웨어(SW) 최신 사양 수용도 증가로 최신 업무환경에 대한 빠른 적응, 중앙서버 관리를 통한 PC 유지보수 용이 및 비용 절감, PC 냉각기팬으로부터 나오는 소음 사라지고 업무공간 활용도 향상 등 많은 성과를 거두고 있다. 낮은 단계의 클라우딩 컴퓨터 시스템을 통해서도 이와 같은 성과가 확인되고 있는 것이다.

국회의 컴퓨터체계를 망분리 듀얼PC에서 인공지능(AI)을 장착한 클라우딩 컴퓨터로 전환한다면, 보안 강화, SW의 업그레이드 용이, AI를 통한 국회 내부 및 인터넷 시스템 검색 및 답변으로 예산 및 법제업무 등에 있어 속도, 깊이 및 범위를 획기적으로 향상시킬 수 있을 것이다. 이를 통해 국회 공무원의 전문성을 향상시킬 수 있게 된다.

뉴욕경찰(NYPD), 미국 식품의약품안전처(FDA) 등도 이미 업무에 인공지능을 활용하고 있으며, 한국 정부도 업무에 인공지능을 활용하고 있다. 행정안전부와 경찰청은 최근 2년(2016~2017년) 사이 전국에서 발생한 범죄사건의 현장을 기록한 '임장일지 데이터'를 인공지능 기술로 분석, 동일범의 여죄추적에 활용했다고 지난 1월 17일 밝혔다. 과학기술정보통신부와 한국고전번역원은 인공지능을 이용해 승정원일기 등 고전번역의 초벌작업을 수행하고 있다. 현재 인력으로 45년 걸릴 작업을 27년 이상 단축할 수 있을 것으로 전망하고 있다.

매년 국정감사 등을 앞두고 의원실 등의 대정부 자료요구로 인해 행정부에서는 업무 부담 가중을 호소하고 있고 자료 제출의 지체도 발생, 이로 인해 의원실에서도 불만을 제기하고 있다. 이뿐만 아니라 행정부 공무원 중에는 국정감사 자료제출 업무를 수행하다가 과로사하는 사례도 발생한 바 있다. 이러한 자료요구에는 최근 5년간 국내여비, 국외여비지출 내역 등 단순자료도 많이 있다. 행정부와 업무협약 후 AI를 활용하게 되면 신속한 일처리와 행정부 업무경감을 동시에 달성할 수 있게 된다.

◆예산법률주의와 직접지출조항의 도입: 4번 할 일을 한 번에

우리나라는 법률을 만들 때 법적근거를 담고 인사, 예산, 조직은 따로 일을 하고 있다. 4번 일을 해야 한다. 그런데 그나마도 인사, 예산, 조직을 다 주지는 않는다. 그래서 일이 되는 것도 아니고 안 되는 것도 아닌 어중간한 상태인 경우가 많다. 미국의 경우 법률을 만들 때 법적근거, 인사, 예산, 조직을 한꺼번에 다 담는다. 일할 수 있는 여건을 한 번에 만들어준다. 법률에서 보장하기 때문에 안정성과 예측가능성이 있다. 우리는 미국과 비교할 때 같은 일을 위해 4배나 일해야 되지만 그럼에도 불구하고 높은 성과를 기대하기가 힘든 구조이다. 안정성과 예측가능성도 높다고 보기 어렵다. 국회 및 정부의 생산성을 높이기 위해서는 법률에 법적근거뿐만 아니라 그 사업을 위한 인사, 예산, 조직이 한 번에 제대로 규정돼야 한다. 이를 위해 예산법률주의와 직접지출조항의 도입을 검토할 필요가 있다.

천우정
현 한국과학기술기획평가원 파견연구관
전 국회 행정안전위원회 전문위원

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