발행물 및 보고서

'개헌 또다른 이슈' 예산법률주의 쟁점은

기사 작성일 2018-02-19 17:19:10
최종 수정일 2018-02-19 17:19:10

국회입법조사처, '예산법률주의 도입을 둘러싼 쟁점' 보고서

더불어민주당, '예산법률주의' 도입하는 내용의 개헌안 발표

국회 재정통제권 강화·책임성 제고 vs 신축적 재정운용 저해

집권여당인 더불어민주당이 이달 초 '예산법률주의'를 도입하는 내용의 개헌안을 발표하면서 이 문제가 개헌 논의의 또 다른 쟁점으로 부각되고 있다. 예산법률주의란 예산이 법률 형식으로 의결돼 법률과 동일한 효력을 갖는 것을 의미하는데, 우리 헌법은 '조세법률주의'만 규정하고 있을 뿐 예산은 법률과 별개의 형식으로 다루고 있다.

국회입법조사처는 최근 발간한 '예산법률주의 도입을 둘러싼 쟁점'이란 제목의 보고서에서 "예산법률주의가 예산비(非)법률주의와 다른 점을 살펴보고, 예산법률주의 도입을 둘러싼 찬·반 입장을 검토하는 한편, 예산법률주의를 도입하고 있는 주요국 의회의 사례를 통해 시사점을 도출하고자 한다"고 밝혔다.

지난달 30일 헌법개정·정치개혁특별위원회(헌정특위) 정치개혁소위 1차 회의가 진행되고 있는 모습.

우리 헌법은 제59조에서 '조세의 종목과 세율은 법률로 정한다'고 규정해 조세법률주의를 도입하고 있지만, 제54조에서 '국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다'고 국회에 예산안 심의·의결권을 부여하면서도 예산법률주의를 채택하고 있지는 않다.

현행 예산비법률주의에 따르면 국회가 의결한 예산은 법적 강제력이나 효력이 없다. 세입의 경우에는 조세법률주의에 따라 법률로 엄격히 통제되는 반면, 예산을 기준으로 집행되는 세출은 정부 재량으로 변경해 집행해도 법적인 책임을 지지 않는다.

예산법률주의 도입에 찬성하는 입장은 국민대표인 국회의 재정통제권을 강화함과 동시에 재정운영의 책임성을 제고해야 한다는 점을 내세우고 있다. 재정지출을 요구하는 법률이 제정돼도 예산이 성립돼 있지 않으면 집행이 불가능하고, 예산이 있어도 집행 근거가 법률에 없으면 어려움이 있다는 문제점도 지적된다. 즉 예산과 법률의 불일치로 문제가 발생한다는 것이다.

예산법률주의 도입에 반대하는 입장은 예산집행의 경직성이 증가해 경제여건 변화에 대응하는 신속하고 신축적인 재정운용을 저해할 수 있다는 점을 지적한다. 예산안을 법률 조문화해야 해 예산법률 편성·심의 과정에서 더 많은 시간과 노력이 소요되며, 제도 정착에 많은 시일이 소요될 수 있다는 점도 우려하고 있다. 국회에 대한 신뢰가 낮다는 점도 문제점으로 지적된다.

정해구 대통령 직속 정책기획위원회장이 지난 7일 서울 중구 프레스센터에서 문재인 대통령이 지시한 '대통령 발의 개헌안' 준비와 관련한 입장을 밝히고 있다.

주요국 사례를 살펴보면 미국·영국·프랑스·독일은 예산법률주의를 채택하고 있는 반면, 일본은 우리나라와 마찬가지로 예산비법률주의를 채택하고 있다.

미국은 연방헌법 제1장제9조에서 '국고는 법률에 따른 지출승인(세출)에 의해서만 지출될 수 있다'고 규정하면서 예산심의·확정뿐만 아니라 예산편성권도 의회의 권한으로 두고 있다. 영국은 예산심의와 관련해 하원의 권한이 압도적이며 상원은 재정법에 대한 수정권한이 없고, 독일은 예산안의 형태로 의결하며 예산증액을 위해서는 정부의 동의가 필요하다. 프랑스는 예산안 편성권은 정부에 속하고, 의회는 정부가 제출한 예산안을 삭감하는 수정권한만을 갖고 있다.

정진영·최정인 입법조사관은 "독일·영국과 같은 의원내각제 국가는 예산을 법률의 형태로 의회가 심의하지만 상대적으로 내각이 제출한 예산을 큰 수정 없이 의결하는 경우가 많아 의회의 재정통제권은 미국과 비교할 때 상대적으로 약하다고 할 수 있다"며 "예산법률주의의 구체적인 운영방식과 효과는 정부형태 뿐만 아니라 의회의 예산안 편성권 유무, 예산 형식이나 처리과정, 의회의 예산수정권 유무 등에 따라서 상이하게 나타난다"고 설명했다.

이에 따라 우리나라가 이번 개헌을 통해 예산법률주의를 도입하더라도 ▲국회의 예산법안 제출을 허용할지 여부 ▲대통령의 거부권 유무 ▲예산법률 효력의 범위 ▲예산법률의 형식과 내용 ▲예산을 다루는 국회 예산결산특별위원회의 상설 상임위화 여부 등을 어떻게 규정하는지에 따라 그 의미와 효과가 결정될 것으로 국회입법조사처는 분석했다.

'바르고 공정한 국회소식'

국회뉴스ON 김진우 기자 bongo79@assembly.go.kr

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