국회입법조사처 '교원의 정치적 자유 제한과 헌법재판소 결정' 보고서 발간
헌법재판소, 교원의 정당가입제한 규정은 '합헌'…"교육 중립성 확보 위한 것"
'그 밖의 정치단체' 결성과 가입제한은 위헌이라고 결정…불명확한 제한으로 판단

교사의 정치활동 전면적 금지는 과도한 기본권 침해로 조화로운 입법 모색해야
 

초·중·고등학교 교원에 대해 전면적으로 정치적 자유를 제한하기보다는 직무관련 중립성을 준수할 수 있도록 조화로운 입법방안을 모색할 필요가 있다는 정책제언이 나왔다. 국회입법조사처(처장 김하중)는 13일(수) 발간한 '이슈와 논점: 교원의 정치적 자유 제한과 헌법재판소 결정–쟁점과 입법과제' 보고서에서 "정치적 자유권에 대해 제한이 필요하다면 이는 「헌법」 제37조제2항에서 정한 바대로 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위해 필요한 경우에 한해 법률로써 과잉금지원칙에 부합한 제한이어야 한다" 며 이같이 밝혔다.

 

 

중·고등교사와 초등교사 등은 지난 2018년 정당 당원이나 발기인 자격에서 교원을 제외한 「정당법」 제22조, 교수를 제외한 교원은 그 밖의 정치단체 결정에 관여하거나 가입할 수 없다고 규정한 「국가공무원법」제65조제1항이 정치적 기본권을 침해한다며 헌법소원을 청구했다. 헌법재판소는 지난달 23일 재판관 6대3의 의견으로 「국가공무원법」과 「정당법」상 교원의 정당가입제한은 합헌, 정당외 정치단체의 결성과 가입제한은 위헌이라고 결정했다. 교원의 정당가입은 여전히 금지되지만, 정당외의 정치단체에 대한 가입이나 결성금지는 명확하지 않은 제한이어서 위헌이라고 본 것이다.

 

헌법재판소는 정당가입 금지조항을 교원을 포함한 공무원의 정치 중립성을 보장하고, 교육의 중립성을 확보하기 위한 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다고 봤다. 공무원의 정치적 행위가 직무 내의 것인지, 직무 외의 것인지 구별하기 어려워 직무 내의 정당활동 규제만으로는 입법목적을 달성하기 어렵다고 판단했다. 정당에 대한 지지를 선거와 무관하게 개인적인 자리에서 밝히거나 선거에서 투표하는 등의 행위는 일정한 범위에서의 정당관련 활동으로 인정돼 '최소침해성 원칙'에 반하지 않는다고 봤다. 정당가입을 대학교수는 인정하면서 초·중·고등 교원은 금지하는 것을 평등위반이 아니라고 판단했다. 초·중·고등 학생에 대한 수업과 대학생을 대상으로 한 수업이 다르다는 점을 논거로 제시했는데, 이는 헌법재판소가 계속 취해 온 입장이다.

 

'그 밖의 정치단체'에 관한 부분은 불명확한 개념을 사용해 표현의 자유를 규제하고 형사처벌을 하는 법률조항이어서 헌법이 요구하는 '명확성 원칙'에 반한다고 봤다. 불명확한 개념을 사용해 법적용을 받는 사람에게 위축효과를 가져올뿐 아니라 자의적 법집행 우려가 있다는 것이다. 헌법재판소가 교사의 정치단체 가입이나 결성에 대한 포괄적인 전면금지를 위헌이라고 판단한 것은 중요한 변화지만, 전면허용으로 입장을 바꿨다고 보기는 힘들다. '그 밖의 정치단체'를 구체적으로 명확하게 규정해 다시 입법으로 금지하는 것이 가능하다고 해석할 여지가 있기 때문이다.

 

 

일각에서는 1963년 제정된 공무원·교원의 정당가입금지 및 정치적 중립위반에 대한 형사처벌 규정을 외압으로부터 공무원이나 교원을 보호하기 위한 중립규정으로 해석하고 있다. 당초 취지와 달리 공무원과 교원의 정치적 기본권을 형해화하는 방식으로 변형됐다는 것이다. 헌법상 공무원의 정치적 중립을 보장한다는 의미는 직무수행에 관한 정파적 압력으로부터 보호한다는 의미로 해석해야 하며, 공무원의 정치적 기본권을 금지하는 방식으로 해석하는 것은 타당하지 않다는 지적이 나온다. 1960년 개정된 헌법은 3·15부정선거에 대한 반성으로 공무원의 정치적 중립성을 규정했고, 1963년 헌법에서는 교육의 정치적 중립성 규정을 추가한 바 있다.

 

교원의 정당가입허용은 1990년대부터 꾸준히 논의돼 왔다. 2006년 1월 국가인권위원회는「2007~2011 국가인권정책기본계획 권고」에서 공무원·교원의 정치활동을 일정범위 이상 확대하는 법률정비를 권고했다. 유엔(UN) 표현의 자유 특별보고관은 2011년 6월 공무원·교원에게 정치적 표현의 자유를 보장할 것을 권고했고, 국제노동기구(ILO) 기준적용위원회는 2015년과 2016년 두 차례 초·중등 교원이 정치적 견해를 이유로 차별받지 않도록 권고했지만, 정부는 이를 받아들이지 않았다. 제20대국회에서도 윤소하·박주민·이재정 의원 등 다수의 국회의원이 공무원에게 정치적 표현의 자유를 보장하고 정당가입 및 활동, 선거운동 참여 등을 허용하는 법률개정안을 발의했지만 아직까지 입법이 이뤄지지 않았다. 2019년에는 국가인권위원회가 법률을 개정하도록 권고안을 발표하기도 했다.

 

보고서는 정치적 자유에 대한 포괄적 제한은 허용될 수 없다고 지적했다. 헌법상 공무원·교원에 대한 중립성 요구는 직무수행에서 당파종속을 하지 않도록 하는 것이지, 전인격적인 국가종속을 의미하지는 않는다는 것이다. 공무원이나 교사의 정치적 기본권을 보장하면서도 직무 중립성을 담보할 법제나 제도를 고민하기보다, 공무원·교원의 정치활동에 대한 전면적 금지를 통해 공무나 교육의 중립성을 달성하려고 하는 태도는 문제가 있다고 봤다. 해외에서도 프랑스, 독일, 뉴질랜드, 핀란드, 노르웨이, 스웨덴, 오스트리아 등은 공무원의 정당가입은 물론 정치활동의 자유를 폭넓게 인정하고 있다. 미국, 영국, 일본은 공무원의 특정 정치활동은 제한하지만 정당가입은 허용한다. 특히 일본은 공무원과 교원의 정치활동을 강하게 제한하는 편이지만, 형사처벌이라는 가장 강력한 제재방식을 취하고 있지는 않다.

 

김선화 정치행정조사실 법제사법팀장은 "현대의 정치환경은 정당을 중심으로 이뤄진다고 해도 과언이 아니다. 정당가입이나 결정의 제한이 정치적 자유권의 핵심이라면 이에 대한 금지가 헌법상 가능할 것인가에 대해서도 면밀하게 검토가 필요하다"면서 "입법부는 헌법의 기본권 보장과 공무나 교육의 중립성 요구 규정을 조화롭게 구현할 입법정책과 방안을 모색할 권한과 의무가 있다"고 말했다.

 

 '바르고 공정한 국회소식'

국회뉴스ON 이상미 기자 smsan@assembly.go.kr